Idéburna skolors riksförbunds remissvar på Ägarprövningsutredningen SOU 2015:7

Detta är Idéburna skolors riksförbunds remissvar på Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7). Remissvaret är antaget på Idéburna skolors riksförbunds styrelsemöte den 29 maj 2015.

Sammanfattning

Idéburna skolors riksförbund välkomnar inledningsvis att regeringen vill säkerställa att de som äger och driver verksamheter inom skola, vård och omsorg ska ha ett långsiktigt och seriöst engagemang att bedriva en högkvalitativ verksamhet. Detta är något som ligger helt i linje med vårt förbunds värdegrund. Utredningen säger vidare att man vill säkerställa, bevara, vidareutveckla och fortsatt främja mångfalden inom välfärdssektorn vilket vi naturligtvis ser positivt på. Vi vill dock kommentera sex olika aspekter för att nyansera vårt positiva ställningstagande och avsluta med en samlad del som utvecklar våra synpunkter.

1. Huvudmannaprövning och ej ägarprövning

Utredningen handlar inte i första hand om en ägarprövning utan om en huvudmannaprövning. Frågan om ägandet berörs knappast, istället är fokus på dem som leder verksamheten på olika sätt. Vid byte av huvudman, eller om huvudmannen byter bolagsform, föreslås att nytt tillstånd ska krävas. Vid uppköp av huvudman genom aktieöverlåtelse föreslås däremot inget nytt tillstånd.

 2. Kravet på långsiktighet

Utredningen uttrycker en ambition att ingen företags- eller organisationsform ska missgynnas framför andra verksamhetsformer till följd av förslagen. Ändå kan vi konstatera att utredningen i huvudsak bara behandlar aktiebolag som ägare medan andra ägarformer, t.ex. stiftelser eller ekonomiska föreningar, nämns mer sällan. . ”Ägare” är t.ex. inte ett begrepp som används inom ett idéburet före­tagande där man även har andra drivkrafter och affärsmodeller. Därför söker idéburna företag andra lösningar för att säkerställa sin långsiktighet. Vi tror att den inspektör som ska bedöma en idéburen skolas förutsättningar till lång­sikt­ig­het måste ha goda kunskaper om dessa verksamheters speciella villkor. En ensidig fokusering på ekonomiskt överskott och pengar i fonder kommer att gynna stora koncerner och missgynna små idéburna enheter.

3. Påskyndar koncentrationen

Utredningen bedömer att förslagen i betänkandet generellt sett kommer att bidra till att förbättra konkurrensvillkoren inom välfärdssektorn. Förslagen syftar till att skapa en högre tröskel för att etablera sig eller verka inom välfärdssektorn. Vår bedömning är att förslagen därmed kommer att medverka till en allt snab­bare koncentration av ägande och fortsatt uppköp av mindre enheter. Om kraven på ägare/huvudman blir felaktigt utformade får det konsekvenser för de mindre idéburna verksamheterna så att de missgynnas i förhållande till stora koncerner. Vi tror också att skolan har andra förutsättningar än vården och att dessa verksamheter bör behandlas var för sig.

4. Avgiftsbeläggning

Avgiftsuttag kan slå hårt mot små idéburna verksamheter. Koncerner behöver t.ex. inte prövas i varje ärende om de söker för att starta skolor i flera kommuner och detta gynnar naturligtvis dessa gentemot mindre aktörer som bara är verk­samma på en plats. En genomsnittlig första ansökan skulle kosta ungefär 24 000 kr vilket kan vara en stor summa för t.ex. en föräldragrupp. När mindre aktörer inte kommer igång efter en ansökan så beror det troligen på att man försökt men inte lyckats. Att avgiftsbeläggning då skulle vara en generellt bra medicin kan ifrågasättas. Att belasta fristående skolor med avgifter som kommunala skolor inte har menar vi också kan strida mot kravet på lika villkor.

5. Tydligare krav på styrelsen

Vi menar att det är bra med krav på kunniga och välinformerade personer i ledande ställning, men vi ser också att regelverken är omfattande och kan vara svårgenomträngliga för t.ex. alla föräldrar i ett föräldrakooperativ. Här måste finnas tydligare precisering av vilka personer som avses i denna prövning och hur kraven ser ut. Mindre enheter kan också behöva stöd, kanske framförallt jur­idiskt.

6. Kapitalförsörjning

Idéburet företagande kan behöva speciellt anpassat kapital för utveckling och tillväxt. Vår bedömning är att det idag saknas både lämpliga instrument och aktörer för kapitalförsörjning för idéburet företagande.

 

Våra synpunkter i sin helhet

Utredningen har över tid fått ett antal olika direktiv som i en del fall dragits tillbaka. Det handlar om skilda saker som kapitalförsörjning, kommuners skyld­ighet att ge brukare rätt till obruten service, rättsliga kriterier för varaktigt ägande inom friskolesektorn och att utreda det rättsligt möjliga och lämpliga i att aktiebolag ska ha en annan syftesparagraf än vinst, helt eller delvis. Den nya regeringen beslutade 30 okt 2014 att utredningen endast skulle omfatta de ursprungliga direktiven om ägar- och ledningsprövning.

Det förefaller dock inte i första hand vara en ägarprövning som utredningen beskriver utan en huvudmannaprövning vilket inte är samma sak. Academedia är t.ex. inte huvudman för någon enda skola, än mindre dess ägare EQT. Då denna koncernbildning alltmer köper upp stora delar av den fristående skolsektorn skulle man ha väntat sig att den typen av ägare hade varit relevant att problem­atisera kring i utredningen. Så är dock inte fallet. Vid byte av huvudman, eller om huvudmannen byter bolagsform, föreslås att nytt tillstånd ska krävas. Vid uppköp av huvudman genom aktieöverlåtelse föreslås däremot inget nytt tillstånd. Vid nystart måste man dock visa hur koncernförhållanden ser ut.

Av utredningsdirektiven framgår att eventuella krav ska utformas så att de främjar mångfald och att verksamhet även fortsättningsvis ska kunna bedrivas i olika storlek samt i olika drifts- och ägarformer. Utredningen uttrycker en ambition att ingen företags- eller organisationsform ska missgynnas framför andra verksamhetsformer till följd av förslagen. Ändå kan vi konstatera att utredningen i huvudsak bara behandlar aktiebolag som ägare medan andra ägarformer, t.ex. stiftelser eller ekonomiska föreningar, nämns mer sällan. I intervjuer och referensgrupper som bjudits in till utredningen är civilsamhället inte representerat. Detta blir även synligt i utredningens språkbruk och begrepps­bildning. ”Ägare” är t.ex. inte ett begrepp som används inom ett idéburet företagande som har andra drivkrafter och affärsmodeller. Idéburna företag har inte vinstsyfte som drivkraft utan verkar istället för att möta ett socialt behov i samhället och för att ge brukarna ett mervärde. Drivkraften för tillväxt inte densamma som hos vinstdrivande företag, det är snarare tillväxt av en idé än företagsexpansion. Därför söker idéburna företag andra lösningar för att säkerställa sin långsiktighet.

Vi ser att detta kan ge olika förutsättningar när man ska ta ställning till utredningens krav på att ”den enskilde ska ha ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt”. Idéburna verksamheter är oftast mer uthålliga vid nergångar och de är ofta tydligt lokalt förankrade och efterfrågade. En liten idéburen enhet kan aldrig ha den ekonomiska styrkan att den kan klara en längre tid med ett större underskott. Istället ligger dess ”kapital” i det förtroende som finns för verksamheten i närsamhället med nöjda brukare och stabil elev­rekrytering till skolan/ förskolan. Vi tror att den inspektör som ska bedöma en idéburen skolas förutsättningar till långsiktighet måste ha goda kunskaper om dessa verksamheters speciella villkor. En ensidig fokusering på ekonomiskt överskott och pengar i fonder kommer att gynna stora koncerner och missgynna små enheter.

Vi vill i detta sammanhang samtidigt lyfta frågan om kapitalförsörjning till idéburet företagande som genom sitt syfte och sina affärsmodeller inte har någon naturlig kapitalförsörjningskälla. Detta kan vara särskilt svårt för små och nya verksamheter. Traditionella banklån kan vara svåra att få tillgång till, dels för att kännedomen om den idéburna affärsmodellen är låg, men också för att krav på säkerhet är svåra att uppnå. Ofta missförstås återinvestering av vinst som att man inte driver en hållbar verksamhet. Idéburet företagande behöver därför ett speciellt anpassat kapital för utveckling och tillväxt. Vår bedömning är att det idag saknas både lämpliga instrument och aktörer för kapitalförsörjning för idéburet företagande.

I utredningen sägs att ” Utredningen bedömer att förslagen i betänkandet generellt sett kommer att bidra till att förbättra konkurrensvillkoren inom välfärds­sektorn. Förslagen syftar till att skapa en högre tröskel för att hindra oseriösa aktörer eller aktörer med bristfälliga förutsättningar att etablera sig eller verka inom välfärdssektorn. Därigenom blir också villkoren på marknaden mer likvärdiga vilket skapar förutsättningar för en sund konkurrens.”

Vi ställer oss frågande till denna slutsats. En rimligare bedömning är nog att förslagen kan medverka till en allt snabbare koncentration av ägande och fortsatt uppköp av mindre enheter. Om kraven på ägare/huvudman blir felaktigt utform­ade kan det få konsekvenser för de mindre idéburna verksamheterna så att de missgynnas i förhållande till stora koncerner.

Problembilden med oseriösa utförare som måste kontrolleras utifrån heder och vandel eller gällande kunskaper om verksamheten gäller sannolikt mer omsorgs­sektorn där vi sett förekomst av oseriösa hemtjänst- eller assistans­företag. Detta stärker tesen att skolans förutsättningar bör särbehandlas och lösas för sig då skolan är en mer tydlig och likartad verksamhet. Vård och omsorg är mer mång­fasetterad och med andra traditioner med t.ex. privata läkare, tandläkare, sjukgymnaster parallellt med stora akutsjukhus m.m. Visst finns det skolor och förskolor med brister i kompetens hos ledning/ ägare, men det har inte varit detta problem som debatten handlat om. Det är inte kunskapsbrist när företag drar ner på kvalité för att kunna generera vinst till ägare.

Utredningen föreslår avgiftsfinansiering av inte bara för det första tillståndet utan även för fortlöpande kontroller. Både kommuner och skolinspektionen ska ha full kostnadstäckning för alla verksamhetens kostnader för tillståndsprövning och anmälningar om förändringar i personkretsen. Att belasta fristående skolor med avgifter som kommunala skolor inte har menar vi dock kan strida mot kravet på lika villkor.

Koncerner behöver inte prövas i varje ärende om de söker för att starta skolor i flera kommuner och detta är naturligtvis något som gynnar dessa gentemot mindre aktörer som bara är verksamma på en plats. Särskilt vid nystart kan det vara avskräckande även med en avgift som kan tyckas måttlig för t.ex. ett föräldrakooperativ. Detta gäller särskilt om regelverket är snårigt och risken att inte bli godkänd eller att inte få tag i en lokal är stor. En genomsnittlig första ansökan skulle kosta ungefär 24 000 kr vilket kan vara en stor summa för en föräldragrupp som var och en för egen del har ett begränsat tidsperspektiv utifrån t.ex. sina barns förskoleperiod.

Det talas i utredningen om en differentiering av avgifter, men det sägs inget om hur detta skulle kunna se ut. Utredningen talar om ”onödiga ansökningar” som tar skolverkets resurser men som sedan inte startar. Här är det nog mest kon­cern­erna som går in med ansökningar i olika kommuner för att sedan välja någon. När mindre aktörer inte kommer igång efter en ansökan så beror det troligen på att man försökt men inte lyckats. Att avgiftsbeläggning då skulle vara en generellt bra medicin kan ifrågasättas. Den totala kostnaden för god­känn­anden uppskattas idag ligga på 8,5 miljoner kronor och förväntas öka med 1 miljon kronor om förslagen i utredningen går igenom.

Skolinspektionen ska enligt förslaget pröva om en sökande har tillräcklig erfarenhet och insikt samt i övrigt är lämplig i samband med ansökan och god­kännande. Då sökanden i allmänhet är juridisk person riktas kraven mot personer med inflytande i den juridiska personen. Ny styrelseledamot är exempel på en förändring som måste anmälas till skolinspektionen. Utdrag ur belastnings­register krävs. Vi menar att det är bra med krav på kunniga och välinformerade personer i ledande ställning, men vi ser också att regelverken är omfattande och kan vara svårgenomträngliga för t.ex. alla föräldrar i ett föräldrakooperativ. Här måste finnas tydligare precisering av vilka personer som avses i denna prövning och hur kraven ser ut. Om vi vill bibehålla en pedagogisk mångfald där den idéburna sektorn finns representerad som huvudmän för skolor och förskolor så måste dessa också kunna få stöd t.ex. med viss juridisk kompetens för att säker­ställa att små aktörer och inte bara de stora koncernerna kan ha rimlig möjlighet att klara kraven.

 

 

Stockholm den 29 maj 2015,

Styrelsen för Idéburna skolors riksförbund